Blog dr Stanisława Gasika. Dyskusja o polskich projektach, ich znaczeniu, sposobie realizacji
wtorek Grudzień 12th 2017

Kto ma realizować publiczne projekty?

Odpowiedź na to pytanie wydaje się naturalna, wręcz oczywista: projekty powinny wykonywać te firmy, które potrafią to robić najlepiej. Ale czy polski system zamówień publicznych sprzyja wyborowi takich realizatorów przetargów? Chyba nie bardzo…

Każdy wielki projekt składa się z dwóch obszarów działania: wytwarzania produktu (na przykład wykonywanie prac ziemnych, inżynieryjnych, instalatorskich czy wykończeniowych w trakcie budowy stadionu) oraz zarządzania projektem. Naukowcy analizujący zarządzanie projektami od dawna zajmują się badaniem czynników warunkujących sukces projektów. Ogólna (i chyba dość oczywista) odpowiedź brzmi: sukces projektu zależy w przeważającej części od sposobu zarządzania nim. Skoro tak, to każdy SIWZ wielkiego projektu powinien stawiać wymagania dotyczące umiejętności zarządzania projektami przez oferentów. I nie chodzi tu tylko o umiejętności poszczególnych ludzi zatrudnionych do zarządzania projektem, ale firmy jako całości.

Rzućmy okiem na SIWZ największego warszawskiego przetargu publicznego, dotyczącego budowy II linii metra. Od potencjalnego wykonawcy wymaga się, żeby jego personel miał uprawnienia w specjalnościach architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej, drogowej, kolejowej, telekomunikacyjnej, instalacyjnej. Natomiast nie ma ani słowa o wymaganiach dotyczących potwierdzonych formalnie umiejętności zarządzania projektami (jest wymaganie doświadczenia w budowie metra, ale doświadczenie a formalne, potwierdzone umiejętności to co innego; w specjalnościach technicznych wymaga się formalnych kwalifikacji, a nie doświadczenia).

W praktyce przetargów publicznych dotyczących wielkich projektów coraz częściej pojawiają się wymagania dotyczące rzeczywistych umiejętności zarządzania projektami. W sekcjach opisujących wiedzę i doświadczenia lub opisujących osoby zdolne do wykonania zamówienia czasami umieszczane są zapisy dotyczące posiadania przez kierowników projektów certyfikatów, dokumentujących ich umiejętności zarządzania projektami zgodnie ze wspomnianymi wcześniej najbardziej popularnymi w Polsce standardami: PMBOK® Guide lub równoważnych. Bardzo słuszne (powiem więcej: oczywiste i konieczne) jest wymaganie od kierowników projektów umiejętności zarządzania projektami (chociaż, jak napisałem wyżej, organizatorzy przetargu na metro warszawskie lekceważą te umiejętności). Ale czy posiadanie odpowiedniego certyfikatu jest dostateczne, żeby sprawnie zrealizować projekt? Przecież kierownik projektu może działać wyłącznie w ramach procedur firmy, dla której pracuje. Jeżeli firma realizująca projekt nie ma, zdefiniowanych na potrzeby wykonywania projektów, zasad i procesów nadzorowania projektów, zarządzania personelem, zarządzania ryzykiem, zarządzania jakością czy zarządzania komunikacją, to projekt będzie miał potężne problemy związane z pozyskiwaniem ludzi do swojego zespołu, skutecznym rozwiązywaniem problemów czy informowaniem wszystkich zainteresowanych osób o tym, co się dzieje w projekcie. Organizacja realizująca projekty musi stworzyć mechanizmy ich monitorowania. Kierownicy projektów mają naturalną skłonność do ukrywania przed wyższymi przełożonymi napotykanych problemów, które niemonitorowane mogą spowodować totalną klęskę projektu. Organizacje realizujące projekty muszą mieć określone zasady przydziału ludzi do konkurujących projektów – brak potrzebnych specjalistów może fatalnie zaciążyć nad każdym projektem. Brak wypracowanych na poziomie organizacji procedur kontroli jakości może spowodować dostarczenie produktów projektów niezdatnych do użytku. Konieczne, ale nie dostateczne jest wymaganie w SIWZ posiadania przez indywidualnych kierowników projektów kwalifikacji. Ale najważniejsza jest umiejętność realizacji projektów przez organizacje jako całość.

Z problemem wyboru wiarygodnego i taniego dostawcy, umiejącego zarządzać projektami, świat zmierzył się już dość dawno. W końcu lat 80. poprzedniego wieku Departament Obrony USA (Department of Defense, DoD) zauważył, że niektóre projekty są zlecane firmom, które następnie nie są w stanie ich wykonać. Czyż nie jest to sytuacja, z którą mamy do czynienia aktualnie w Polsce? Bardzo skuteczną próbą przeciwdziałania temu problemowi było zlecenie przez DoD Uniwersytetowi Carnegie Mellon (piękny przykład współpracy praktyków z naukowcami) wykonania modelu dojrzałości projektowej organizacji, który w globalnej świadomości aktualnie funkcjonuje jako CMMI® (Capability Maturity Model Integration). Model ten dzieli organizacje na pięć grup, w zależności od poziomu umiejętności w zakresie zarządzania projektami. Na najniższym, początkowym poziomie są te organizacje, które nie stosują żadnych procesów zarządzania projektami. Organizacje takie nie mają żadnych szans na uzyskanie zleceń agend rządowych. Najwyższy, piąty poziom mają organizacje, realizujące w stabilny, przewidywalny sposób procesy zarządzania projektami i w dodatku poświęcają siły i środki na ciągłe ulepszanie tych procesów. Posiadanie piątego stopnia CMMI® jest bardzo mocnym argumentem w przetargach agend rządowych w Stanach Zjednoczonych. W ślad za produktem Carnegie Mellon powstały inne, konkurencyjne modele dojrzałości projektowej, z których zapewne najbardziej znany jest Organizational Project Management Maturity Model (OPM3®) opracowany przez najważniejszą globalną organizację zrzeszającą specjalistów zajmujących się zarządzaniem projektami – Project Management Institute (PMI), mający także swój oddział w Polsce.

Reasumując: SIWZ dla wielkich projektów powinien obligatoryjnie nakazywać:
• Wykazanie formalnie potwierdzonych umiejętności zarządzania projektami przez osoby przewidziane wykonywania tych prac oraz przez oferenta jako całość,
• Opisanie sposobu zarządzania projektem.

Zarządzanie projektem powinno się odbywać zgodnie z którymś z uznanych na świecie standardów; jego wyboru powinna dokonać instytucja odpowiedzialna za realizację projektów publicznych – czyli Urząd Zamówień Publicznych.

Stanisław Gasik

Czy będą medale na igrzyskach w 2020 roku?

Medale powinny być. Minister Mucha (już sam nie wiem, czy „ministra” było dowcipem, czy rzeczywiście tak należy tytułować dr Muchę) zapowiedziała realizację programu, który ma doprowadzić do zdobycia za osiem (albo za dwanaście) lat liczby medali, która zbliżyłaby naszą pozycję do pozycji Polski w gospodarce światowej, czyli około dwudziestego miejsca. W tym roku zajęliśmy trzydzieste. Minister Mucha zapowiedziała wiele działań: powołanie zespołu, wytypowanie wiodących dyscyplin sportu, które będą wspierane przez państwo; projektowe podejście do realizacji zamierzonych prac. Ogólnie kierunek wydaje się dobry, ale spójrzmy na te propozycje z punktu widzenia zarządzania projektami (oraz programami – programy są częścią projektowego podejścia do zarządzania).

Z czym się kojarzą wypowiedzi pani minister specjalistom od zarządzania projektami? Z wieloma rzeczami: sytuacjami wyjątkowymi, amerykańskim Governance Performace and Result Act (GPRA), z kierowaniem programami, komitetami sterującymi, wskaźnikami efektywności – i pewnie jeszcze innymi sprawami.

Polski sport znalazł się w sytuacji wyjątkowej. Realizacja programu rozwoju polskiego sportu nie spełniła ogólnych oczekiwań. Czyli nastąpiło negatywne odchylenie od planu (chociaż nie jestem pewien, czy taki plan rzeczywiście istniał) poza granice tolerancji (społecznej, politycznej). W języku zarządzania projektami nazywamy to „sytuacją wyjątkową”. Co w takiej sytuacji powinna zrobić osoba odpowiedzialna za projekt? Opracować „plan zarządzania wyjątkiem”, który powinien opisywać sposób wyjścia z sytuacji – tak zaleca jedna z dwóch najpopularniejszych na świecie metodyk, brytyjska Prince 2®. W sytuacji, która dotyczy w zasadzie całego społeczeństwa dobrze jest, żeby diagnozę przedstawili najwybitniejsi krajowi (może można rozważyć także ludzi z zagranicy?) specjaliści, czyli uczeni zajmujący się daną dziedziną, ze wsparciem praktyków. Wychodzenie z problemów na skalę krajową zwykle zaczyna się od takich diagnoz. Na myśl przychodzą od razu Raport Lathama, będący podstawą do wyjścia z kryzysu budowlanego, czy Raport Byatta, który stanowił diagnozę i opisywał możliwe sposoby wyjścia z kryzysu w zakresie kontraktowania usług publicznych – obydwa raporty dotyczyły Wielkiej Brytanii. Polski sport potrzebuje analogicznego raportu.

Kiedy już najwybitniejsze autorytety wypowiedzą się na temat przyczyn sytuacji i możliwych dróg wyjścia, należy sporządzić plan realizacji programu ratowania polskiego sportu. Tu przychodzi na myśli wspomniana amerykańska ustawa GPRA. Zgodnie z nią każda agenda rządowa wykorzystująca publiczne fundusze musi opracować dla siebie plan strategiczny, który następnie jest zatwierdzany przez odpowiednie, wyższe ciało polityczne – np. dla organów centralnych jest to Kongres USA. Jednym z podstawowych składników jest precyzyjny, mierzalny opis celów, wyznaczonych do osiągnięcia przez daną agendę, za pomocą tzw. Key Performance Indicators (KPI). Realizacja strategii jest następnie w sposób obiektywny mierzona za pomocą przyjętych miar. I wynik określania miar nie zależy to od tego, która partia jest aktualnie u władzy – miary mają być osiągane i już. W przypadku polskiego sportu należałoby określić, jakie KPI chcemy osiągnąć w końcu na igrzyskach 2020 czy 2016 roku. To byłyby główne KPI, ale nie wystarczy biernie czekać, aż za osiem czy 12 lat stwierdzimy, że zdobyliśmy (albo nie zdobyliśmy) 25 czy 30 medali, co da nam 15 czy 20 miejsce w klasyfikacji. Konieczne jest określenie pośrednich KPI, dla każdego olimpijskiego okresu czteroletniego, a zapewne także celów przeznaczonych do osiągnięcia w każdym roku. Cele te to nie tylko liczba medali. To na przykład procent dzieci chodzących na zajęcia z wychowania fizycznego, liczba członków związków sportowych, liczba boisk i basenów i tak dalej. Każdy z tych celów powinien być osiągany dzięki realizacji przemyślanych projektów. A całość złożonych działań powinna być ujęta w zorganizowane ramy – programu rozwoju polskiego sportu. Programem tym powinien kierować ktoś ze ścisłego kierownictwa Ministerstwa Sportu i Turystyki; chyba najlepiej byłoby, żeby był to ktoś w randze vice-ministra. Szef(owa) resortu zwykle ma za dużo innych zająć, żeby móc osobiście odpowiadać za takie prace.

Przejdźmy na poziom związków sportowych. Pani minister zapowiedziała projektowe podejście do usprawniania sytuacji w związkach, które opinia publiczna uważa ogólnie za niesprawne, źle zorganizowane. Usłyszeliśmy, że pieniądze będą dostawać tylko te związki, które będą wykonywać określone zadania (projekty?). Ale to za mało. Po pierwsze: do realizacji mogą być wybierane wyłącznie te projekty, które służą realizacji celów określonych w programie. Czyli już w momencie powstawania pomysłów na projekty powinna być formalnie oceniana ich przydatność dla programu jako całości. W języku projektowym nazywa się to „zarządzaniem portfelem projektów”. Nie jest jasne, czy od związków będzie się wymagać opracowania strategii, która powinna być spójna ze strategią dla całego polskiego sektora sportu – każdy związek odpowiedzialny za wiodącą dyscyplinę powinien taki plan opracować.

Żeby projekty były dobrze kontrolowane, przyjmuje się, że w ich ciałach nadzorczych, nazywanych w języku projektów „komitetami sterującymi” powinni zawsze znaleźć się przedstawiciele właścicieli środków; najważniejszą rolę, nazywaną „sponsorem” ma zawsze przedstawiciel podmiotu, który daje najwięcej pieniędzy na realizację projektu. Wtedy właściciel środków może na bieżąco (w skali projektów wieloletnich może to oznaczać okresy miesięczne czy kwartalne) wpływać na sposób wykorzystania środków. Czyli, jeśli związki sportowe chcą dostawać środki państwowe, to komitetom sterującym projektów podnoszących ich sprawność powinien przewodzić przedstawiciel Państwa – w tym przypadku zapewne pochodzący z Ministerstwa Sportu i Turystyki. Taka jest twarda zasada uznana na całym świecie: ten, kto daje pieniądze, ma prawo nadzorować ich wykorzystanie. Istnienie funkcji sponsora oczywiście nie zastępuje funkcji kierownika projektu. Tę rolę powinna pełnić osoba na co dzień zajmująca się projektem; w przypadku prac usprawniających sytuacje w sporcie polskim powinien to być przedstawiciel odpowiedniego związku sportowego.

Reasumując: naprawianie polskiego sportu powinno się zacząć od diagnozy wykonanej przez naukowców ze wsparciem praktyków. Następnie należy opracować plan strategiczny wraz z miarami kontrolującymi postęp realizacji planu. Związki sportowe powinny dostawać pieniądze wyłącznie na realizację projektów zgodnych ze strategią. Komitetom sterującym projektów finansowanych ze środków państwowych powinni przewodzić sponsorzy wydelegowani przez stronę państwową.

Oczywiście jest to tylko najbardziej ogólny zarys sposobu postępowania. Szczegóły jego realizacji muszą być wykute przez Ministerstwo Sportu i Turystyki. I tu powstaje pytanie: czy MSiT ma wiedzę nie tylko dotyczącą przedmiotu działania, czyli sportu, ale i dotyczącą zarządzania projektami? Na stronie p. Minister jako „projekt” wymieniane są m. in. bardzo pożyteczny parlamentarny Zespół Przyjaciół Zwierząt, Zespół Bioetyczny czy Kuźnia Polityczna, co, mówiąc oględnie, nasuwa wątpliwości co do sposobu rozumienia tego pojęcia przez sztab doradców pani Minister (przecież to wszystko są ciągłe działalności procesowe, a nie zestawy działań mających w skończonym czasie wytworzyć dobrze zdefiniowany produkt). Bez zastosowania właściwej wiedzy i umiejętności ambitne plany minister Muchy będą zagrożone zasadniczym ryzykiem: niesprawnego zarządzania planem wyjścia z kryzysu polskiego sportu.

Stanisław Gasik

Co z polskimi autostradami?

W sektorze publicznym, prawie zawsze w przetargach wygrywają najtańsze oferty. Przekroczenia kosztów, opóźnienia, niska jakość, roszczenia i procesy sądowe są codzienną praktyką. Jest za dużo wykonawców a za mało kontraktów. Śmiesznie niskie oferty są wysyłane żeby wygrać przetarg, z nadzieją, że straty zostaną pokryte w trybie roszczeń sądowych. Ile czasu trwa standardowy projekt budowlany? Właściwa odpowiedź brzmi: siedem lat. Rok na projekt, dwa lata na budowę i cztery na procesy sądowe.

Czy ten opis czegoś Państwu nie przypomina? „Rzeczpospolita” z 13 września 2012 roku opisuje aktualną sytuację w obszarze budowy polskich autostrad, która kropka w kropkę pasuje do tego opisu. Ale nie, ten tekst nie powstał, żeby opisać Polskę. Tekst został opublikowany w 2007 roku przez profesora R. T. Manleya i jego współpracowników w Engineering Management Journal, czołowym czasopiśmie poświęconym zarządzaniu w inżynierii (przy okazji: kto z czytelników, w szczególności zajmujących się zarządzaniem w budownictwie, prenumeruje ten periodyk?) i opisuje sytuację w sektorze budowlanym w Wielkiej Brytanii w latach 80’ i 90’ XX wieku.

Tak, budowa autostrad w Polsce opóźnia się. Tak, koszty są przekraczane bardzo znacznie. Tak, na niektórych autostradach trzeba łatać szczeliny i wykrywać niewłaściwe zastosowane materiały. Tak, z danych podanych przez „Rzeczpospolitą” wynika, że kontrahenci liczą nie tylko na sumy przewidziane w kontraktach (4 273 mln zł), ale także na dodatkowe sumy, które zamierzają uzyskać w wyniku dodatkowych roszczeń (2 487 mln zł). Takie podejście do zawierania kontraktów jest na tyle dobrze znane, przebadane i opisane w światowej literaturze naukowej, że nawet uzyskało swoją nazwę: jest to tzw. „kontraktowanie strategiczne”. Tak, procesy sądowe ciągną się długo po zakończeniu budowy. Prezes Budimexu mówi wywiadzie dla „Rz”, że są to dokładnie cztery – pięć lat (czytał tekst Manley’a czy co?).

Z czego wynika opłakany stan realizacji polskich autostrad? Najpierw zauważmy, że w tekstach w „Rz” umieszczone są m. in. wypowiedzi przedstawicieli dwóch firm: Budimexu i Skanskiej. Prezes Budimexu narzeka na czas prowadzenia sporów sądowych. Natomiast prezes Skanskiej uważa, że reguły gry powinny być dotrzymywane i firmom nie należy płacić dodatkowych pieniędzy. Wygląda na to, że Skanska nie ma takich problemów, jak Budimex. Skąd inąd wiadomo, że Skanska ma bardzo dobrze zorganizowany dział zarządzania projektami. Jak zarządza projektami Budimex? Nie wiadomo. „Rzeczpospolita” przytacza także wypowiedź eksperta ds. zamówień publicznych, który słusznie wskazuje, że cena albo cena i własności funkcjonalne są podstawą do wyboru kontrahenta. Ale ekspert nie informuje o dokładnie następnym zapisie Ustawy o zamówieniach publicznych, który mówi, cytuję dokładnie „Kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej.” Nb. zapisu analogicznego, który wykluczałby właściwości wykonawcy (tu: umiejętności zarządzania projektami) nie ma w artykule 53 Dyrektywy Unii Europejskiej nr 2004/18/WE, która była podstawą do zbudowania naszej Ustawy o zamówieniach publicznych.

Po lekturze materiałów zamieszczonych dzisiaj w „Rzeczpospolitej” oraz dokładniejszym przyjrzeniu się Ustawie Prawo zamówień publicznych zaczyna się nasuwać przypuszczenie, że nie tylko firmy, które potrafią zarządzać projektami, są dopuszczane w Polsce do przetargów budowlanych.

Wróćmy do sytuacji w Wielkiej Brytanii w latach 80’ i 90’ XX wieku. Cytowany tekst Manleya powstał w 2007 roku, nie po to, żeby narzekać, jak jest źle, ale żeby opisać, w jaki sposób tam poradzono sobie z problemami, przed którymi aktualnie stoi polski przemysł budowlany. Sytuacja w Polsce jest jednak trochę inna niż w Wielkiej Brytanii. Nawet światli naukowcy nie przewidzieli, że przy ocenie ofert na realizację projektów ktoś jawnie zabroni uwzględniania umiejętności wykonawców w zakresie zarządzania projektami (oczywiście wstępna kwalifikacja oferentów, wymagana przez polską ustawę, to nie to samo, co ocena ich umiejętności w zakresie zarządzania projektami).

W Wielkiej Brytanii zrozumiano, że główną przyczyną zła w projektach budowlanych jest z założenia sprzeczne nastawienie klienta (sektora publicznego) i wykonawcy. Podejście, w którym wykonawca ma wykonać pracę, a inżynier nadzoru ze strony klienta wyłącznie wymaga, kontroluje stan i jakość prac, a zupełnie nie interesuje go sposób i warunki pracy zostało uznane za źródło większości zła. Wykonawca i klient muszą stanowić jeden zespół wspólnie pracujący nad zrealizowaniem celów. Musi istnieć bieżący przepływ wszelakich potrzebnych informacji. Klient musi pomagać wykonawcy wszędzie tam, gdzie może to zrobić. Cele obydwu stron powinny być wzajemnie znane. Nie tylko wykonawca służy do realizacji celów klienta, ale klient musi pomagać zrealizować cele wykonawcy – na przykład poprzez dzielenie się wypracowanymi oszczędnościami. Klient musi ponosić solidarnie przynajmniej część konsekwencji finansowych wynikających z nieprzewidzianych okoliczności związanych z realizacją projektów. Mówiąc najprościej: zamawiający i wykonawca muszą być partnerami, a nie wrogami walczącymi gdzie tylko można: na placu budowy czy we wszystkich instancjach sądowych.

Takie podejście wymaga nie tylko zmian regulacji prawnych. Wymaga przed wszystkim zmian kultury pracy i współpracy – co jest niezwykle trudne. Ale skoro Wielka Brytania rozwiązała w ten sposób problemy swojego sektora budowlanego, dlaczego nie miałoby się to udać w Polsce?

Stanisław Gasik

 Strona 7 z 7  « Pierwsza  ... « 3  4  5  6  7