Blog dr Stanisława Gasika. Dyskusja o polskich projektach, ich znaczeniu, sposobie realizacji
piątek Sierpień 18th 2017

Kłopoty z budową warszawskich dróg

„Gazeta Stołeczna” (lokalny dodatek do „Gazety Wyborczej”) 3 czerwca 2013 opisuje „Jeden wielki poślizg na warszawskich drogach”. Autorzy opisują stan dziewięciu inwestycji drogowych. Jak to wygląda z punktu widzenia umiejętności zarządzania projektami?

Wygląda na to, że analizowane projekty nie mają swoich planów. „Na kilku budowach nieznane są nawet terminy zakończenia prac”. Obszar zarządzania interesariuszami projektów leży odłogiem – świadczy o tym problem z usunięciem domu na ulicy Bukowińskiej. Zapewne w odpowiednim czasie nie pomyślano o zrobieniu planu zarządzania interesariuszami, a jeśli ją zrobiono, to niesprawnie. Jakie działania podjęto w odniesieniu do właścicieli domu na Bukowinskiej? Tak samo źle jest z zarządzaniem interesariuszami (właścicielami nieruchomości) przy budowanej ulicy Marsa, przy wylocie trasy S8 w Salomei. Przy budowie w Ursusie są problemy z wyłączaniem pociągów z ruchu. Interesariusze mogą mieć też pozytywny wpływ na realizację projektów drogowych: 20,5 tysiąca mieszkańców poparło budowę tej ostatniej arterii.

Strony kontraktów wzajemnie zgłaszają do siebie pretensje. Rzeczniczka mazowieckiego oddziału GDDKiA mówi, że kary nie będą naliczane do czasu, gdy z kolei wykonawcy nie zgłoszą wszystkich swoich roszczeń w odniesieniu do GDDKiA. Czyli normalna dla tej instytucji sytuacja: zarządzanie kontraktami polega na bitwie stron.

Bardzo ciekawe z punktu widzenia wiedzy o zarządzaniu projektami jest stwierdzenie rzeczniczki GDDKiA nt. pojawiających się błędów projektowych: „pojawiają się one zawsze i staramy się je na bieżąco rozwiązywać”. Dokładnie tak. Z tym, że lepiej mówić nie o „błędach projektowych”, ale o konieczności dodefiniowywania zakresu projektu w trakcie jego realizacji. W wielkich projektach nie ma możliwości precyzyjnego zdefiniowania zakresu prac przed ich rozpoczęciem; obydwie strony kontraktu powinny przyjąć założenie, że będą musiały dopracowywać albo zmieniać pierwotne specyfikacje budowy.

Ciekawe, czym była spowodowana zmiana wykonawcy odcinka południowej obwodnicy Warszawy? Błędne planowanie? Błędna organizacja przetargu? Akceptacja oferty opartej na najniższej cenie?

Przy budowie ulicy Gierdziejewskiego w Ursusie nie jest jasne, ile prac wykonano. GDDKiA twierdzi, że 90%, ale autorzy na podstawie stanu budowy nie zgadzają się z tą opinią. Należy tu przytoczyć jeden z bardziej znanych bon motów zarządzania projektami: projekty spędzają 50% swojego czasu wtedy, kiedy są w 90% gotowe. Czyżbyśmy mieli do czynienia właśnie z tą sytuacją w Ursusie? Bardziej poważnie: do walki z takimi zjawiskami służy technika analizy wartości wypracowanej. Wydaje się, że technika ta nie jest znana wśród organizatorów przetargów na warszawskie drogi i ulice.

Podsumowując: braki w planowaniu i nadzorowaniu projektów; brak zarządzania interesariuszami, wrogie stosunki pomiędzy wykonawcami a inwestorem. Wydaje się, że wszystkie te przetargi są realizowane bez uwzględnienia wiedzy o zarządzaniu projektami. Nie należy się spodziewać, że każda instytucja publiczna posiądzie tę wiedzę. Właściwym rozwiązaniem byłoby, wzorem innych krajów, zorganizowanie centralnego wsparcia w zakresie umiejętności zarządzania projektami.

Aktualności

W kwietniowym wydaniu czasopisma Zarządzanie Projektami ukazał się mój artykuł „Dlaczego nie udają się wielkie projekty publiczne?”.

24 kwietnia odbyła się organizowana przez Fundację Republikańską konferencja na temat polskiego systemu zamówień publicznych. W ramach tej konferencji odbyła się z moim udziałem dyskusja panelowa na temat przyczyn porażek wielkich polskich projektów infrastrukturalnych.

29 kwietnia Narodowe Centrum Nauki przyznało mi grant na badania zatytułowane Model dojrzałości krajowych systemów realizacji projektów publicznych (konkurs Sonata, panel HS4). Projekt będzie trwał 36 miesięcy. Celem projektu jest stworzenie narzędzia służącego do oceny poziomu zaawansowania krajowych systemów zarządzania projektami publicznymi, pokazania ogólnych kierunków ich usprawniania oraz dostarczenia narzędzia do transferu wiedzy na ten temat.

28 maja Dziennik Gazeta Prawna opublikował mój tekst Największe inwestycje wymagają wypracowania nowych zasad.

17 – 18 czerwca Urząd Zamówień Publicznych organizuje we Wrocławiu VI Konferencję Naukową Kontrola Zamówień Publicznych. Przygotowałem na nią referat „Zaufanie i partnerstwo jako alternatywa dla kontroli w projektach publicznych”.

28 – 29 listopada Instytut Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego organizuje konferencję Zarządzanie projektami w sektorze publicznym. Mam nadzieję usłyszeć na niej wiele ciekawych informacji o polskim systemie projektów publicznych. A być może sam też coś dodam od siebie…

2 – 3 grudnia Polski Oddział Project Management Institute organizuje swój Ósmy Międzynarodowy Kongres, najciekawsze i najważniejsze wydarzenie poświęcone zarządzaniu projektami w naszej części Europy. W tej chwili przygotowujemy listę wykładowców. Będzie jeszcze lepsza niż dotychczas!

Dlaczego 14 lat realizowany jest System Wsparcia Ruchu Drogowego?

System Wsparcia Ruchu Drogowego

Polityka (12, 2900, 20.03.2013) opisuje w tekście „Kłopot z wieloma zerami” losy projektu wdrożenia komputerowego systemu obsługi wypadków drogowych. Produkt projektu o nazwie System Wspomagania Ruchu Drogowego (SWRD) miał wyeliminować papierowe dokumentowanie zdarzeń drogowych poprzez wdrożenie zintegrowanego systemu informatycznego wykorzystującego przenośne komputery, kamery oraz łączność z odpowiednimi serwerami. Spójrzmy na ten projekt z punktu widzenia metodyki zarządzania projektami. Najpierw postarajmy się ustalić, co się rzeczywiście działo.

Historia projektu

Prace nad systemem rozpoczęto w 1998 roku. W wyniku prac pilotażowych w komendach szczecińskiej i poznańskiej powstały dwa programy: Raport 2001 i OMZ. Do wdrożenia pilotażowego Komenda Główna wytypowała program szczeciński. W trakcie wdrożenia wystąpiły standardowe problemy ze szkoleniem funkcjonariuszy oraz z niewielkimi modyfikacjami funkcjonalności. Działaniem systemu zainteresowali się ubezpieczyciele, którzy stwierdzili, że szybki, bezpośredni dostęp do bardziej rzetelnej niż papierowa informacji, może im przynieść znaczne korzyści – na przykład poprzez utrudnienie wyłudzeń nienależnych odszkodowań. W październiku 2002 podpisano porozumienie w tej sprawie pomiędzy Komendą Główną Policji (KGP), PZU i Polską Izbą Ubezpieczeń (PIU). Niedługo potem podpisano porozumienie w kwestii całkowitego sfinansowania projektu (30 mln zł) przez PZU.

W 2005 roku KGP odstąpiła od porozumienia.

W 2008 po reaktywowaniu Biura Ruchu Drogowego (BRD) KGP powrócono do pomysłu wdrożenia systemu Raport 2001 własnymi siłami. Komendant Główny policji zwrócił się ponownie do PZU z prośbą o współpracę. Opracowano wtedy studium wykonalności, na podstawie którego Biuro Łączności i Informatyki (BŁiI) przystąpiło do uruchomienia procedur przetargowych.

W 2010 roku, zgodnie z odpowiedzią min. Rapackiego na interpelację sejmową, projekt był w fazie realizacji procedury przetargowej. Ale zakłady ubezpieczeniowe współfinansujące projekt nie mogły się dogadać między sobą. Policja, która miała wykonać system, nie chciała podjąć ryzyka kadrowego związanego z ewentualnej porażki projektu. Ubezpieczyciele nie chcieli na bieżąco finansować projektu, gdyż wiązało to się z ryzykiem nie wytworzenia produktu projektu.

Uzgodnienia pomiędzy ubezpieczycielami i KGP zostały zatwierdzone pod koniec 2011 roku. Zwiększono zakres usług policji oraz zwiększono poziom finansowania przez ubezpieczycieli. Ustalono też, że po wdrożeniu system będzie utrzymywany z budżetu policji. Przewidywano, że przetarg na uruchomienie SWRD zostanie ogłoszony w marcu 2012.

Na początku 2012 zmieniło się kierownictwo policji. Ze względu na wykryte w innych projektach afery korupcyjne dokładnie przeanalizowano projekty informatyczne. Po wykonaniu przeglądu nowe kierownictwo policji wróciło do rozmów z ubezpieczycielami. Policja zgłosiła nowe zastrzeżenia, na przykład związane z zagadnieniami ochrony danych osobowych. Zastrzeżenia te nie miały podstaw w regulacjach prawnych.

Zastępca komendanta głównego policji sugeruje modyfikację projektu poprzez uwzględnienie nowych pomysłów i zmianę terminów. Szef BŁiI rozważa na przykład spisywanie danych na miejscu zdarzenia i wypełnianie dokumentacji w komendzie.

Próba analizy

Projekt wdrożenia systemu wspomagającego większość pracy operacyjnej policji drogowej w Polsce na pewno nie jest łatwym projektem. Ale wydaje się, że czternaście lat prac nad systemem jest jednak okresem kilkakrotnie za długim. Dostępne informacje o projekcie są dość ogólne i nie pozwalają jednoznacznie odpowiedzieć, dlaczego w dalszym ciągu polska drogówka musi używać przestarzałych środków dokumentowania zdarzeń drogowych. Żeby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego prace nad projektem trwają tak długo, trzeba by wiedzieć:

  1. Czy Komenda Główna Policji ma opracowaną i zatwierdzoną strategię rozwoju informatyki, czy elementem tej strategii jest informatyzacja obsługi zdarzeń drogowych i czy KGP jest rozliczana z realizacji tej strategii?
  2. Dlaczego Komenda Główna Policji może dowolnie zawieszać i wznawiać prace nad projektem?
  3. Czy w momencie rozpoczynania praca nad projektem w 1998 roku powstał wiarygodny plan projektu? I co się z nim stało, jeśli powstał?
  4. Dlaczego przy wznawianiu prac nad projektem trzeba całość prac zaczynać od początku?
  5. Czy wykonano rzeczywistą analizę interesariuszy projektu?
  6. Czy projekt miał precyzyjnie określony swój zakres?

Skoro tworzenie ważnego systemu ciągnie się tyle lat, to wydaje się, że albo KGP nie ma odpowiedniej strategii, albo w tej strategii nie ma projektu SWRD, albo KGP jako instytucja (a nie poszczególni jej pracownicy) nie jest rozliczana z realizacji strategii. Tu oczywiście kłania się amerykańska ustawa (GPRA) nakazująca każdej agendzie rządowej opracować strategię, która następnie jest zatwierdzana przez nadzorujący ją urząd. Możliwe i konieczne jest realizowanie wyłącznie projektów realizujących tę strategię. Brak takich regulacji umożliwia polskim instytucjom publicznym dowolne traktowanie rozpoczętych projektów.

Nie wydaje się także, żeby w 1998 roku powstał przemyślany plan realizacji projektu. Najprawdopodobniej powstał wyłącznie plan wykonania dwóch aplikacji w komendach szczecińskiej i poznańskiej. Dalsze opisane w prasie działania sugerują, że dla dalszych prac przyjęto strategię „jakoś to będzie”. Realizowane w taki sposób projekty mają małą szansę na powodzenie.

Konieczność wykonywania prac od nowa wynika zapewne z braku zarządzania wiedzą przez Komendę Główną Policji. Gdyby świadomie zarządzano wiedzą, sięgnięto by do wyników przemyśleń i prac wykonanych w poprzednich próbach realizacji projektu.

Ale największym niedociągnięciem wydaje się być niewykonanie rzetelnej analizy interesariuszy projektu. Nie na darmo główne standardy zarządzania projektami aktualnie uważają, że zarządzanie interesariuszami jest to tak samo ważny obszar zarządzania projektami, jak zarządzanie harmonogramem, kosztami czy zakres projektu. A tutaj byli pozytywni interesariusze (ubezpieczyciele, policjanci wykonujący codzienną pracę). W języku zarządzania projektami to, co zostało opisane przez red. Ćwielucha, oznacza, że projekt miał istotnych negatywnych interesariuszy. Szczególnie groźne dla projektu jest to, że negatywni interesariusze znajdują się w organizacji, która powinna odpowiadać za sukces projektu! W literaturze zarządzania projektami nie spotkałem się z sytuacją, w której udałby się projekt niechciany przez głównego interesariusza – właściciela. W takiej sytuacji są dwa rozwiązania: albo musi się zmienić właściciel projektu, albo należy zaniechać realizacji projektu.

W tej sytuacji niedoprecyzowanie zakresu i jego zasadnicze zmiany w trakcie realizacji prac należy uznać za utrudnienie – ale nie miało ono zapewne decydującego znaczenia dla powodzenia projektu.

W sumie projekt SWRD jest kolejnym dowodem niesprawności polskiego systemu realizacji projektów publicznych. Jak wiele razy pisałem – bez zasadniczych zmian tego systemu pieniądze podatników będą marnowane a rozwój wielu dziedzin funkcjonowania społeczeństwa będzie zdecydowanie utrudniony. W tym przypadku takim obszarem jest obsługa zdarzeń drogowych przez policję.

Korzystałem z następujących opracowań: (Polityka 12 (2900) 2013, Przygody drogówki z cyfrówką, M. Ćwieluch; Policja 997, 10 (43) 2008 Drogowe science fiction?,  J. Paciorkowski; Odpowiedź min. A. Rapackiego na interpelację sejmową z dnia 15.04.2010)

Zmowa cenowa firm czy działania GDDKiA i Ministerstwa Transportu?

Dlaczego w Polsce powstają zmowy cenowe, między innymi przy budowie autostrad? Odpowiedź, szczególnie dla czytelników tego blogu, jest łatwa. Dlatego, że polski system zamówień publicznych nie stwarza warunków do współpracy pomiędzy publicznym zamawiającym a prywatnym wykonawcą. W związku z tym uczestnicy przetargów stwarzają warunki do współpracy między sobą. Proste.

Na świecie szeroko stosowane są kontrakty partnerskie, w których jedną z zasad jest sprawiedliwy podział ryzyk, zysków i oszczędności pomiędzy zamawiającego i wykonawcę. Ten rodzaj kontraktów nie jest stosowany w polskich projektach infrastrukturalnych. W Polsce zamawiający, zgodnie z zasadą najniższej ceny, zabiera jak najwięcej, tyle ile rynek wyciśnie. Zasada najniższej ceny wyniszcza wykonawcę. Obroną przed rzeczywiście najniższą ceną są więc ustalenia między oferentami. GDDKiA nie chce się z nami podzielić oszczędnościami? Ok. Podzielimy się sami.

Dopóki GDDKiA oraz Ministerstwo Transportu będą twierdzić, że w interesie państwa leży wybór dostawcy na podstawie najniższej ceny, oraz że kontrakty muszą być wykonywane w relacji przełożony – podwładny (czasami wydaje się, że jest to relacja policjant – podejrzany), a nie w relacji partner – partner, sytuacja się nie zmieni. Walka środkami prawnymi (kary za zmowy cenowe) ze zjawiskami ekonomicznymi jak zwykle nie da rezultatu.

Blokada europejskich środków finansowych, nałożona w wyniku wykrycia zmów cenowych w Polsce, jest wynikiem polityki przetargów publicznych, realizowanej przez GDDKiA i Ministerstwo Transportu.

Senacki brak pomysłów na reformę systemu zamówień publicznych

Bardzo dużą popularność, jak na materiał poświęcony zagadnieniom ekonomicznym, zyskuje w sieci wystąpienie Senatora PO prof. Antoniego Motyczki, szefa podkomisji ds. zamówień publicznych, wykładowcy tego tematu na Politechnice Śląskiej

. Spodziewałbym się, że tak istotna osoba przedstawi w swoim wystąpieniu kierunki wyjścia z fatalnej sytuacji w obszarze polskich zamówień publicznych. Niestety, pan Senator ograniczył się wyłącznie do narzekania, ubolewania i wyrażania żalu. W całym wystąpieniu nie ma ani jednej konkretnej propozycji dotyczącej kierunku zmian w Prawie zamówień publicznych. To, że jest źle – wiedzą wszyscy i nie sztuka biadolić. Ale co z tym zrobić? Jakie rozwiązania systemowe należy wprowadzić, żeby nie miały miejsca rzeczywiście fatalne opisane sytuacje? Tego się nie dowiadujemy. Kto ma zmieniać złe prawo, jeśli nie parlament? Przecież Senat ma w Polsce inicjatywę ustawodawczą. Może to sugerować, że ani Senat, ani PO nie mają żadnych konkretnych propozycji w tym zakresie i potrafią wyłącznie narzekać. A to nie rokuje dobrze dla polskiego systemu zamówień publicznych.

Przy okazji zapraszam do zapoznania się z zestawem konkretnych propozycji zmian w regulacjach dotyczących systemu zamówień publicznych w Polsce
http://polskieprojekty.blog.pl/2012/09/22/szesc-zmian-w-prawie-zamowien-publicznych/
.

Nowe wydania standardów zarządzania projektami – znaczący wkład Stanisława Gasika

W styczniu 2013 Project Management Institute (PMI) opublikował nowe wydania standardów z obszaru zarządzania projektami: A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK® Guide) oraz Standard for Program Management. Standardy te są opracowywane przez międzynarodowe zespoły specjalistów. Jedyną osobą, której wkład w opracowanie obydwu tych standardów został uznany przez PMI za znaczący (ang. significant contributor), jest dr Stanisław Gasik.

PMI, mający siedzibę w Stanach Zjednoczonych, jest największą na świecie organizacją skupiającą profesjonalistów związanych z zarządzaniem projektami. Według aktualnych danych PMI ma 397 453 członków, skupionych w 266 oddziałach w 83 krajach (w tym w Polsce). PMI w 1998 roku został akredytowany przez American National Standard Institute jako organizacja ustanawiająca amerykańskie standardy.

Ukazujący się w odstępach czteroletnich PMBOK® Guide jest obowiązującym w USA standardem zarządzania projektami. Praktycznie PMBOK® Guide jest jedynym globalnym
standardem zarządzania projektami; jego zawartość jest uważana za opis aktualnego stanu globalnej wiedzy w tej dziedzinie. Dostępne są tłumaczenia PMBOK® Guide na 10 języków. W obiegu znajduje się aktualnie 3 986 609 kopii PMBOK® Guide. Liczba ta każe uznać PMBOK® Guide za najważniejszą publikację z obszaru zarządzania projektami oraz jedną z najważniejszych z całego obszaru zarządzania.

Standard for Program Management, wykorzystujący wiedzę potrzebną do zarządzania projektami, opublikowaną w PMBOK® Guide, jest obowiązującym w USA standardem zarządzania programami. Programy są to zbiory projektów, połączone wspólnym celem operacyjnym.

Czerwona Książka FIDIC a projekty i zarządzanie nimi

Dokument „Warunki kontraktu na budowę dla robót budowlanych i inżynieryjnych projektowanych przez zamawiającego” (nazywany „Czerwoną Książką FIDIC”), często stanowi podstawę do specyfikowania szczegółowych warunków realizacji kontraktów budowlanych. Tak jest na przykład w ogłoszonym w październiku 2012 przetargu na odcinek autostrady A1, budowany w województwie kujawsko-pomorskim. W przetargu tym Czerwona Książka FIDIC jest jedynym dokumentem, regulującym sposób wykonania prac w projekcie.

Realizacja projektu składa się z dwóch obszarów: wykonywania produktów projektu oraz zarządzania projektem. Wykonywanie produktów to na przykład przygotowywanie placu budowy, niwelowanie gruntu, układanie warstw betonu i asfaltu czy dostarczanie półproduktów i prefabrykatów na miejsce budowy. Zarządzanie projektem to czynności personelu zarządczego projektu, na przykład planowanie prac, zlecanie prac, raportowanie prac, analizowanie i przeciwdziałanie ryzykom, kontraktowanie dostawców i podwykonawców. Wynikiem prac zarządczych nie jest bezpośredni przyrost wolumenu produktów projektu, jednakże prace te są konieczne do realizacji projektu. Projekt, który nie zostanie zaplanowany i którego przebieg nie będzie monitorowany, na pewno nie skończy się zgodnie z oczekiwaniami. Wszystkie badania naukowe potwierdzają, że prace zarządcze mają zdecydowanie większe znaczenie dla zagwarantowania sukcesu projektu, niż prace wytwórcze. A więc w interesie klienta projektu powinno leżeć nie tylko wymaganie wykonywania prac wytwórczych, ale także wymaganie wykonywania prac zarządczych.

Część prac zarządczych jest powodowana lub wykonywana poprzez oddziaływanie klienta i wykonawcy. Przykładami działań zarządczych tego rodzaju jest wydawanie przez klienta poleceń dotyczących realizacji projektu, czy raportowanie przez wykonawcę postępów prac klientowi. Czerwona Książka FIDIC opisuje wymagane wyniki takich prac. Ale większość działań zarządczych wykonawcy jest wykonywana bez bezpośredniego udziału Zamawiającego. Klient zwykle nie jest bezpośrednio zaangażowany w wydawanie poleceń poszczególnym pracownikom Wykonawcy i nie musi się interesować tym, czy polecenia wykonania robót są wydawane na piśmie, ustnie czy umieszczane w systemie komputerowym. Klient nie bierze udziału w procesie wewnętrznego raportowania postępu prac i nie musi go interesować, czy pracownicy raportują postęp prac codziennie czy co tydzień; w systemie komputerowym czy  poprzez papierowe formularze. Ale, tak samo jak dla prac wytwórczych (i w ogóle wszelakich możliwych), wynik prac zarządczych jest uzależniony od sposobu ich realizacji. W wielu przypadkach ustne wydawanie poleceń i raportowanie postępu prac daje gorsze efekty, powoduje więcej nieporozumień, niż precyzyjne opisywanie przedmiotu działań. Systematyczna identyfikacja ryzyk w projekcie (inny przykład prac zarządczych) o wiele lepiej przyczyni się do usuwania przeszkód w jego realizacji, niż niewykonywanie takich czynności lub wykonywanie okazyjne, niesystematyczne.

Oznacza to, że aby osiągnąć sukces projektu, konieczne jest systematyczne, poprawne, skuteczne wykonywanie wszystkich procesów zarządczych. Samo wymaganie istnienia produktów zarządczych to za mało, żeby zagwarantować sukces projektu. Za krótki czas krzepnięcia betonu czy wyliczenie wytrzymałości belki według złego wzoru może doprowadzić do niskiej jakości budowli lub katastrofy budowlanej. Analogicznie złe określenie procesu raportowania postępu prac czy zły proces wykrywania ryzyk mogą prowadzić do podejmowania decyzji, prowadzących do porażki projektu – na przykład nieukończenia projektu na czas, w ramach budżetu czy wręcz przerwania jego realizacji – gdy  za późno okaże się, że wykonawca nie jest w stanie poradzić sobie z narastającymi problemami.

Co opisuje Czerwona Książka FIDIC? Zasady realizacji kontraktu. Czyli przede wszystkim oddziaływania Zamawiającego (reprezentowanego przez Inżyniera) oraz Wykonawcy (reprezentowanego przez jego Przedstawiciela). Natomiast Czerwona Książka FIDIC nie odnosi się realizacji procesów koniecznych do wytworzenia produktów zarządczych.

Przykłady. Harmonogram. Czerwona Książka FIDIC w części wstępnej określa typową kolejność głównych wydarzeń, zaś w klauzuli 8.3 wymaga przedstawienia harmonogramu prac. Ale nigdzie nie ma wymagania realizacji systematycznego, przemyślanego procesu budowy harmonogramu. Zarządzanie personelem. Rozdział 6 opisuje wymagania dotyczące kwalifikacji personelu. Ale trudno jest wierzyć, że firma nie mająca rozsądnych procesów zatrudniania i oceny personelu, wytypuje do udziału w kontrakcie właściwych ludzi. Raportowanie. Klauzula 4.21 nakazuje przedstawianie raportu z postępu prac. Ale Wykonawca mający niewłaściwie określoną procedurę dokumentowania postępu prac może popełniać pomyłki w zbieraniu czy raportowaniu danych. Największym jednak problemem w zakresie zarządzania projektem jest brak wymagania od Wykonawcy realizacji przemyślanego procesu zarządzania ryzykiem. Rozdział 17 jest co prawda zatytułowany „Ryzyko i odpowiedzialność”, ale jego główną częścią jest tylko wymaganie ubezpieczenia ryzyk oraz opisanie zestawu ryzyk, za które odpowiadają strony kontraktu. Czerwona Książka nie wymaga realizacji przez Wykonawcę (a także przez Zamawiającego) świadomego, ciągłego procesu identyfikacji, analizy oraz przeciwdziałania ryzykom. Bez realizacji takiego procesu projekt jest ciągle narażony na nieprzewidziane problemy, których wcześniej, gdy były one tylko potencjalnymi ryzykami, nie przeciwdziałano. Jeśli Wykonawca nie będzie starał się zapobiec ryzykom związanym na przykład z warunkami geodezyjnymi, kwalifikacjami personelu, niezadowoleniem mieszkańców terenów sąsiadujących z budową, to nie będzie przygotowany na zmianę technologii budowy, zła pracę czy protesty mieszkańców. Przewidywanie i przeciwdziałanie ryzykom jest jedną z najważniejszych prac zarządczych każdego projektu.

Przykłady te pokazują, że Czerwona Książka FIDIC nie jest dokumentem, na którym można oprzeć realizację procesów zarządczych Wykonawcy – bo nie taki jest cel tego dokumentu. Jego głównym celem jest opisanie zobowiązań i relacji pomiędzy Zamawiającym i Wykonawcą. Czerwona Książka FIDIC zawiera także poważne błędy metodyczne dotyczące procesów zarządzania projektem. Na przykład klauzula 8.3 wymaga modyfikacji harmonogramu „kiedykolwiek poprzedni harmonogram stanie się niespójny z faktycznym postępem pracy”. To znaczy na przykład wtedy, kiedy któraś z prac została wykonana o jeden dzień szybciej niż nakazywał harmonogram. Procedura modyfikacji i zatwierdzania harmonogramu w wielkich projektach może zająć kilka tygodni. Czy rzeczywiście warto ją uruchamiać w przypadku każdej niespójności? Może lepiej byłoby, tak jak w metodykach zarządzania projektami, zostawić Wykonawcy pewną tzw. „tolerancję zarządczą”? Zgodnie z takim podejściem harmonogram należy modyfikować dopiero wtedy, kiedy różnica pomiędzy stanem faktycznym a harmonogramem przekracza pewną ustaloną między Zamawiającym a Wykonawcą wartość. Może dla projektu trwającego rok rozsądną granicą tolerancji dla opóźnienia czy przyspieszenia prac byłby tydzień, dla projektu pięcioletniego – miesiąc?

Wyjątkiem od reguły nie odnoszenia się do procesów zarządczych Wykonawcy jest wymaganie ustanowienia systemu zapewnienia jakości (klauzula 4.9). Czyli Czerwona Książka FIDIC nie jest zasadniczo przeciwna ingerowaniu w procesy zarządcze Wykonawcy. Używając słownictwa występującego w tej klauzuli, od Wykonawcy należy wymagać systemu (zestawu procesów) zarządzania personelem, zarządzania ryzykiem, zarządzania informacją oraz zarządzania wszystkimi innymi obszarami zarządczymi projektu. Realizacja takich procesów znacznie zwiększy szansę na realizację projektu zgodnie z oczekiwaniami Wykonawcy. Zestawy procesów zarządczych projektów są opisywane w dokumentach analogicznych do Czerwonej Książki FIDIC, ale odnoszących się do zarządzania projektami. Najbardziej znanymi przykładami takich dokumentów są PMBOK® Guide wydany przez amerykański Project Management Institute oraz PRINCE2®, wydany przez Office for Government Commerce w Wielkiej Brytanii. PMBOK® Guide ma nawet specjalną wersję opisującą procesy zarządzania specyficzne dla realizacji projektów budowlanych.

Oparcie realizacji projektów budowlanych nie tylko na Czerwonej Książce FIDIC, ale i na standardach zarządzania projektami spowodowałoby znaczne zmniejszenie problemów związanych z realizacją projektów.

Jak UZP może pomóc w realizacji wielkich projektów?

Urząd Zamówień Publicznych zgodnie z aktualnymi regulacjami pełni dwie podstawowe funkcje: prowadzi tablicę ogłoszeń nazywaną oficjalnie Biuletynem Zamówień Publicznych oraz wykonuje pewne funkcje nadzorcze związane z realizacją zamówień publicznych. Czy jest to optymalny zestaw zadań, jakie ta instytucja powinna wykonywać, żeby umożliwić sprawną realizację projektów publicznych? Czy UZP nie powinien bardziej aktywnie kształtować kultury realizacji projektów?

Ustawa Prawo zamówień publicznych nakazuje wyspecyfikowanie przedmiotu zamówienia za pomocą odpowiednich norm – europejskich, polskich lub międzynarodowych. Jednakże ustawa pomija w tym zakresie kwestie związane z zarządzaniem projektami. A przecież projektu nie można zrealizować opierając się wyłącznie na kwalifikacjach technicznych. W bardziej zaawansowanych menadżersko krajach obowiązują standardy zarządzania projektami PMBOK® (USA) czy Prince 2® (Wielka Brytania). Dla dostatecznie dużych polskich projektów wskazane byłoby także wymaganie stosowania odpowiednich standardów zarządzania projektami. Wydane przez Komisję Europejską zalecenia dotyczące realizacji projektów (Project Cycle Management Guidelines) nie bardzo nadają się do bezpośredniego, pełnego zastosowania ze względu na koncentrację głównie na zasadach finansowania projektów, ze szkodą dla innych niezwykle ważnych procesów zarządzania, takich jak tworzenie harmonogramu czy zarządzanie zespołem projektu. Polskie zamówienia publiczne mogłyby nakazywać stosowanie do wielkich projektów któregoś ze standardów zarządzania projektami. Z pomocą może także przyjść ISO, które wkrótce wyda nowy standard zarządzania projektami (oznaczony jako ISO 21500).

Decyzję dotyczącą wymaganego dla zamówień publicznych standardu zarządzania projektami w Polsce – może kilku standardów alternatywnie? – powinna podjąć instytucja odpowiedzialna za jego stosowanie, czyli właśnie Urząd Zamówień Publicznych. I instytucja dokonująca tego wyboru powinna później także czuwać nad zgodnością sposobu zarządzania z przyjętym standardem, przynajmniej w wielkich projektach. Czyli pierwszym nowym, proponowanym zadaniem Urzędu Zamówień Publicznych powinny być wybór i nadzorowanie stosowania standardu zarządzania projektami w wielkich projektach. Dodajmy, że w Wielkiej Brytanii nawet Highways Agency (odpowiednik polskiej GDDKiA), a nie tylko odpowiednik UZP, troszczy się o poziom zarządzania projektami, wydając zalecenia dla projektów budowy autostrad.

Organizacja projektu powinna zapewniać mechanizmy umożliwiające sprawne kierowanie nim na poziomie biznesowym, wyższym niż poziom kierownika projektu, który zajmuje się zwykle szeroko rozumianymi codziennymi czynnościami zarządczymi. Ale kierownik projektu nie ma prawa wprowadzać zmian; nie do niego należy też na przykład odbiór głównych prac projektu. Zadania te zwykle są wykonywane przez tzw. „komitet sterujący” projektu, składający się z osób reprezentujących na poziomie biznesowym strony zaangażowane w realizację projektu. Ciało to wspólnie, na bieżąco podejmuje najważniejsze, kierunkowe decyzje dotyczące projektu. Czasami komitet sterujący powołuje specjalne ciało, tzw. „radę zarządzania zmianami”, którego zadaniem jest analiza i opiniowanie wniosków o zmiany. W komitecie sterującym zwykle pracują przedstawiciele wykonawcy, klienta oraz podmiotu finansującego projekt (nie zawsze musi to być klient). Projekty publiczne są finansowane przez podatników, a więc w ich komitetach sterujących, obok przedstawicieli zamawiającego i wybranego wykonawcy, powinien się znajdować przedstawiciel Urzędu Zamówień Publicznych. Osoba ta powinna rozsądzać ewentualne spory pomiędzy zamawiającym a wykonawcą oraz brać udział w zatwierdzaniu prac i specyfikowanych na bieżąco zmian.

Obecność przedstawiciela UZP w komitecie sterującym miałaby zapewne także jeszcze jeden pozytywny skutek: utrudniałaby powstawanie takich afer korupcyjnych, jakie miały miejsce na przykład w Centrum Projektów Informatycznych MSWiA. Wydaje się, że podstawową przyczyną tej afery było pozostawienie głównych decyzji w rękach dysponenta, a nie reprezentanta właściciela środków budżetowych. Udział przedstawiciela UZP w pracach komitetów sterujących wielkich projektów będzie miał także konsekwencje dla sposobu funkcjonowania tego urzędu, opisane w dalszym ciągu naszego tekstu.

Czyli druga nowa rola UZP, wynikająca ze szczególnego trybu przyznawania i realizacji zamówień publicznych w wielkich projektach, to udział w pracach komitetów sterujących. UZP powinien dysponować kadrą wysoko wykwalifikowanych specjalistów, będących w stanie uczestniczyć w pracach komitetów sterujących wielkich projektów. Ludzie ci powinni brać udział w podejmowaniu głównych decyzji dotyczących projektów, w szczególności w zakresie zarządzania zmianami i doszczegółowiania zakresu prac. Kadra ta nie musi być bardzo liczna, ponieważ liczba realizowanych wielkich projektów stanowi bardzo niewielki ułamek wszystkich zamówień publicznych. Udział w pracach komitetów sterujących absorbuje ich członków w niewielkim stopniu i polega na analizie głównych dokumentów projektów i udziale w głównych spotkaniach. Jeden doświadczony przedstawiciel UZP zapewne mógłby reprezentować tę instytucję w co najmniej kilku projektach.

Urząd Zamówień Publicznych mógłby także wykonywać kilka innych funkcji w wielkich projektach. Na przykład bezpośrednio uczestniczyć w procesie przetargowym, wspomagając zamawiających w zakresie oceny oferentów – nie wszystkie organizacje stosujące przetargi publiczne mają dostatecznie wykwalifikowane kadry w zakresie zarządzania projektami. Albo może nawet doradzać wykonawcom w zakresie organizacji zarządzania projektami – takie rozwiązanie możliwe jest do stosowania w Wielkiej Brytanii. Może także prowadzić rejestr firm zdolnych do realizacji projektów – chociaż minusem takiego rozwiązania jest utrudnianie wolnej konkurencji.

Konferencja NETLIPSE i wywiad ministra Nowaka

W Warszawie 15 i 16 października 2012 odbyło się organizowane przez GDDKiA spotkanie europejskiej sieci NETLIPSE (NETwork for the dissemination of knowledge on the management and organisation of Large Infrastructure Projects in Europe). NETLIPSE zajmuje się wielkimi europejskimi projektami infrastrukturalnymi: budowa dróg, linii kolejowych, mostów i podobnych obiektów. To bardzo ważna inicjatywa, mogąca się przyczynić do usprawnienia realizacji wielkich projektów infrastrukturalnych w krajach Unii Europejskiej, która finansuje prace tej organizacji. Główną gwiazdą konferencji była profesor Lynn Crawford, którą udało się sprowadzić aż z Sydney; w tej chwili zapewne jeden z trzech najważniejszych światowych autorytetów w zakresie zarządzania projektami (obok prof. Rodneya Turnera z Wielkiej Brytanii i dr. Harolda Kerznera z USA). Profesor Crawford przeprowadziła dla uczestników warsztat poświęcony znaczeniu czynników strategicznych w rozwoju firm. Z wielu innych ciekawych wystąpień trzeba wymienić referat Petera Adamsa z Wielkiej Brytanii, poświęcony sposobom rozstrzygania sporów. Adams, negocjator z wieloletnim doświadczeniem, próbował przekonać uczestników, że wszelakie nieporozumienia w projektach należy rozwiązywać polubownie, unikając drogi sądowej, która zawsze jest najdroższa, najbardziej wyniszczająca obydwie strony i najbardziej kosztowna. Pan Mario Virano z Włoch, dyrektor budowy linii szybkiej kolei pomiędzy Lyonem a Turynem, przedstawił zarys szybkiej kolei, która już niedługo połączy Madryt przez Francję, Włochy i inne kraje aż ze wschodnią granicę Węgier. Trasę tę będzie można przejechać pociągiem w ciągu około 24 godzin. Dla mnie niesamowite. Na konferencji omawiano narzędzie IPAT (Infrastructure Projects Assessment Tool), z którego NETLIPSE (słusznie) jest bardzo dumna. Narzędzie to służy ocenie stanu realizacji projektów infrastrukturalnych. To tylko niektóre z bardzo ciekawych referatów. Szkoda trochę, że w konferencji nie uczestniczyli zapowiedziani dyrektor GDDKiA ani wiceminister infrastruktury.

A dzisiaj rano w programie pierwszym Polskiego Radia wystąpił Minister Infrastruktury Sławomir Nowak, który, jak coś nie idzie, to „mówi twardą, brutalną prawdę”. Między innymi powiedział, że „Na autostradzie A1 między Toruniem a miejscowością Kowal trzeba było wykluczyć z budowy nierzetelnego wykonawcę postęp w budowie był niewystarczający. Roszczenia wzajemne paraliżowały pracę. (podkreślenie S. G.) Jest rozpisany nowy przetarg na dokończenie tej budowy.” My też zadajmy Panu Ministrowi brutalne pytanie: Czy zna powody „wzajemnych roszczeń, które paraliżowały pracę”? Jeżeli jedyną reakcją na złą sytuację będzie zmiana wykonawcy, a nie zmiana zasad organizacji przetargów, to jak mawia jeden z moich kolegów: „życzę szczęścia, powodzenia nie wróżę”. Wszystkie badania prowadzone w wielu krajach świata wykazują, że przetargi organizowane na zasadach kontradykcyjności zamawiającego i wykonawcy, gdzie najniższa cena decyduje o wyborze zwycięzcy przetargów kończą się właśnie ciągłymi sporami, roszczeniami i niską jakością prac. Jeżeli nie wprowadzimy systemu realizacji przetargów, gdzie umiejętność zarządzania projektami i umiejętność współpracy zostaną włączone do listy czynników decydujących o wyborze wykonawcy, to możemy się spodziewać (na granicy pewności) wielu dalszych problemów w przetargach publicznych. Na szczęście obecny na konferencji wysoki przedstawiciel GDDKiA zadeklarował w rozmowie ze mną otwartość na zbadanie przyczyn sytuacji w projektach budowy autostrad a być może (to moje domniemanie) także prace nad zmianą tej sytuacji.

Druga sprawa to wypowiedź ministra, w której twierdzi on, że „Problemy mamy w kilkunastu procentach [projektów na budowę autostrad]. Ale jak porównamy się z krajami Europy Zachodniej, to jest to bardzo porównywalny wskaźnik.” Na konferencji zadano przedstawicielce GDDKiA podobne pytanie: w jakim procencie projektów realizowanych przez tę agendę, podległą właśnie Ministrowi Infrastruktury, występują przekroczenia kosztów i budżetu? W odpowiedzi usłyszeliśmy, że takie statystyki nie są prowadzone. Powstaje pytanie: skąd minister Nowak wie, że tylko kilkanaście procent projektów ma problemy? Jaka instytucja zbiera te dane, skoro nie są one dostarczane przez GDDKiA, która powinna wiedzieć wszystko o budowie polskich autostrad? Zauważmy też, że zgodnie z danymi zebranymi przez „Rzeczpospolitą” (13.09.2012) kontrahenci projektów budów autostrad, wartych 4 273 mln zł zgłaszają roszczenia w wysokości 2 487 mln zł (ponad 50%). Wartość roszczeń a wartość przekroczeń budżetu to nie są dokładnie te same mierniki, ale są one ze sobą mocno powiązane. Problem z polskimi autostradami na pewno nie jest kilkunastoprocentowy. Czy minister Nowak na pewno zdaje sobie sprawę z bardzo trudnej sytuacji w budowie autostrad w Polsce?

Governance w kontrakcie budowy Autostrady A1

Przyjrzyjmy się strukturom „governance” (to angielskie słowo nie ma dobrego tłumaczenia na język polski; mówi się czasami o „ładzie zarządzania” projektu, czasami o „kierowaniu” projektem – ogólnie chodzi o to, kto komu ma prawo wydawać polecenia, kto przed kim musi się rozliczać z wykonywanych prac w projekcie i ponad nim; jakie są struktury i procedury zarządcze).

W proponowanym kontrakcie wszystkie ważne decyzje są podejmowane przez Zamawiającego. Wykonawca może tylko proponować rozwiązania, ale „jest zobowiązany stosować się do poleceń wydanych przez Kierownika Projektu” (dodany punkt 1.1.2.6 (a)). Jak wielokrotnie wykazywano to w literaturze, podejście takie powoduje bierne nastawienie Wykonawcy oraz wrogie stosunki pomiędzy głównymi stronami kontraktu.

W źródłowym dokumencie FIDIC (subklauzula 3.1) istnieją zapisy „Jeżeli od Inżyniera wymaga się, aby otrzymał aprobatę Zamawiającego przed skorzystaniem z jakiegoś określonego upoważnienia, to odnośne upoważnienia będą podane w Warunkach Szczególnych. […] Jednakże, kiedy Inżynier skorzysta z określonego upoważnienia, do którego wymagana jest aprobata Zamawiającego, wtedy będzie się uważało (do celów Kontraktu), że Zamawiający tej aprobaty udzielił.” Z tekstu tego usunięto drugie zacytowane zdanie. Co to oznacza? Że Wykonawca nie może w dobrej wierze przyjmować decyzji, zawsze będzie musiał sprawdzać, czy Inżynier ma takie uprawnienia. Kwestia sprawdzenia poprawności relacji między Inżynierem a Zamawiającym, a w szczególności spójności ich decyzji, została przesunięta na Wykonawcę. To bardzo utrudni działania Wykonawcy, zaburza strukturę governance. Jest to tym bardziej dziwne, że od Wykonawcy wymaga się zapewnienia spójności stanowisk Przedstawiciela Wykonawcy i Kierownika Budowy (subklauzula 4.3).

Innym elementem zaburzenia prostych hierarchicznych relacji Wykonawca – Inżynier – Zamawiający jest upoważnienie do podejmowania niektórych działań opcjonalnie przez Inżyniera lub Zamawiającego albo wymaganie podejmowania decyzji przez te dwie osoby (np. subklauzule 4.25, 6.8, 6.9, 7.9, 8.4, 13.1). Takie podejście do kierowania projektem ma co najmniej dwa negatywne efekty. Po pierwsze – rozmycie odpowiedzialności. Jeśli któraś z tych dwóch osób nie podejmie potrzebnej decyzji, zawsze będzie mogła powiedzieć, że myślała, że wykona to druga osoba. Po drugie – Wykonawca nie ma jednoznacznie wskazanego partnera. Co będzie jeśli Inżynier i Przedstawiciel Zamawiającego podejmą różne decyzje w kwestiach, do których są obydwaj upoważnieni?

Z analizowanego SIWZu usunięto Komisję Arbitrażową (klauzula 20) i wprowadzono konieczność rozstrzygania wszystkich sporów od razu w sądach. Takie podejście jest bardzo wyraźną demonstracją zamierzonego kontradykcyjnego podejścia do realizacji projektu. Jedynym ciałem wspólnym w proponowanych strukturach governance jest Rada Budowy. Ale zadaniem tej Rady jest wyłącznie „weryfikacja raportu o postępie pracy oraz omówienie problemów” Rada ta nie ma żadnych uprawnień – nawet doradczych. Zwróćmy też uwagę, że przedmiotem zainteresowania Rady są tylko problemy, natomiast nie interesuje się ona na przykład ryzykami. A przecież wiele ryzyk daje się wyeliminować zanim przekształcą się w problemy. Na tym polega proaktywne zarządzanie ryzykiem projektów, jeden z filarów współczesnego zarządzania projektami.

Ład zarządzania w projekcie budowy odcinków A1 odzwierciedla tradycyjne podejście do realizacji projektów, w którym Zamawiający nie uznaje roli Wykonawcy jako partnera; uważa go za podmiot stojący niżej w hierarchii, w pełni podporządkowany. Takie podejście do zarządzania w połączeniu z zastosowaniem najniższej ceny jako jedynego kryterium wyboru Wykonawcy, zwykle powoduje wiele negatywnym skutków: niską jakość prac (bo brakuje bodźców do innowacji), wrogie relacje pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcą (bo od razu trzeba iść do sądu), bierność Wykonawcy (po co się wysilać?) czy też opóźnienia w projekcie (jeżeli Zamawiającemu chodzi wyłącznie o wyeksploatowanie nas, to my będziemy szukać sposobów na prowadzenie projektu po swojemu).

 Strona 5 z 7  « Pierwsza  ... « 3  4  5  6  7 »