Blog dr Stanisława Gasika. Dyskusja o polskich projektach, ich znaczeniu, sposobie realizacji
wtorek Grudzień 12th 2017

Kilka uwag o kontroli Realizacja Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych wykonanej przez Najwyższą Izbę Kontroli

Raport jest dostępny pod adresem
https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-realizacji-wieloletniego-programu-inwestycji-kolejowych.html
.

Zgodnie z ustawą o Najwyższej Izbie Kontroli, Art. 5., pkt. 1. „Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrolę pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (…)”. Zastanówmy się, czy NIK sprawdziła rzetelność realizacji inwestycji kolejowych. Rzetelność realizacji to w szczególności wykorzystanie nalepszych praktyk z zakresu zarządzania projektami i programami.

Już we wprowadzeniu do raportu (str. 7)  autorzy nie odnoszą się do zasadniczego elementu, który decyduje o powodzeniu wszelakich projektów – sposobach zarządzania nimi. Od kontrolerów NIK nie dowiemy się, czy stosowano właściwe, czy niewłaściwe metody zarządzania. Nie dowiemy się także, czy Wieloletni Program Inwestycji Kolejowych (WPIK) jest zarządzany zgodnie z zasadami sprawnego zarządzania programami. Zasady takie są publikowane na przykład przez amerykański PMI Standard for Program Management (mający rangę standardu narodowego), brytyjski dokument Managing Successful Programmes,  czy też przez ISO jako norma ISO 21503. Nie wiemy, jakie stosowano procesy zarządzania zakresem, korzyściami, ryzykami, komunikacją, kosztem itd., zarówno na poziomie programu, jak i projektów składowych.

Celem kontroli było sprawdzenie, czy WPIK był „prawidłowo przygotowany i realizowany”. Sprawdzenie takie nie może być uznane za poprawne metodycznie, jeśli kontrola nie odnosi się do sposobów zarządzania tym programem.

Opisując założenia kontroli mówi się, że objęła on m. in. Centrum Realizacji Inwestycji (CRI) w zakresie „prawidłowości planowania i przygotowania inwestycji do realizacji, sprawowania nadzoru, zarządzania i monitorowania przebiegu zadań inwestycyjnych”. Trzeba zauważyć, że planowanie i monitorowanie jest ogólnie uważane za część zarządzania – czyli już we wstępie kontrolerzy NIK popisują się brakiem podstawowej wiedzy o zarządzaniu.

Na stronie 9 można przeczytać że „(…) nie zakończono 73 projektów spośród 153 ujętych w WPIK”. Kontrolerzy NIK nie odnoszą się do wpływu przyjętych metod zarządzania na ten porażki projektów. A przecież właśnie zarządzanie w sposób zasadniczy decyduje o sukcesie lub porażkach projektów.

NIK przytacza opinię odpowiedniego ministerstwa, że „wartości globalne całego WPIK oraz poszczególnych lat jego realizacji są tak wysokie, że ich realizacja jest praktycznie niemożliwa”. Ale czy praca NIK ma się kończyć na takim stwierdzeniu, czy też powinna się odnieść do procesu szacowania kosztów WPIK? GAO, czyli amerykański centralny organ audytowy, odpowiednik polskiej NIK, opracował wytyczne, dotyczące sposobu szacowania kosztów programów (
http://www.gao.gov/new.items/d093sp.pdf
). Natomiast polski NIK zapewne nie wie, że takie procesy istnieją i że od ich poprawności zależy jakość wyniku szacowania.

Refleksja NIK kończy się na stwierdzeniu, że w programach nastąpiły opóźnienia – ale dlaczego tak się stało? Zajmując się opóźnieniami, niewykonaniem zakresu, czy przekroczeniem kosztów, kontrolerzy NIK zajmują się wyłącznie stwierdzeniem faktów, nie odnosząc się do stosowanych przez PLK procesów. A przecież właśnie istnienie i sposób realizacji odpowiednich procesów zarządzania decyduje o efektach zarządzania, czyli właśnie przekroczeniach, przedłużeniach, czy niewykonaniach.

„Minister nie zapewnił skutecznego monitorowania i nadzorowania działań” – ograniczenie się do takiego stwierdzenia świadczy o przestarzałym, nieefektywnym widzeniu procesu realizacji projektów publicznych przez NIK. Zgodnie ze współczesnym podejściem do zarządzania publicznego, podstawowym zadaniem strony publicznej jest wsparcie lub wymuszenie przez wykonawcę stosowania odpowiednich procesów, lub całych metodyk zarządzania.

„Liczne opóźnienia w przygotowaniu realizacji zadań ujętych w WPIK wystąpiły z powodu m.in.: przedłużających się postępowań przetargowych na wyłonienie wykonawcy, opóźnień w opracowaniu dokumentacji projektowej, długotrwałego uzyskiwania decyzji administracyjnych i sporządzania dokumentacji projektowej.” (str. 47) Czyli liczne opóźnienia spowodowane były dłuższym czasem realizacji zadań. Nieporadność logiczna, zwana w języku obiegowym „masłem maślanym”.

Błędy w dokumentacji projektowej spowodowały wzrost kosztów (str. 48). Ale czym były spowodowane te błędy? Czy procesy tworzenia dokumentacji projektowej były właściwe, czy nie? Może procesy były dobre, ale kwalifikacje wykonawców były złe? Tego też się nie dowiemy z raportu NIK. Jeśli był błąd w dokumentacji, to każdy student kierunku zarządzania powinien natychmiast zadać pytanie o procesy zarządzania jakością, które pozwoliły na powstanie takiego błędu. Ale kontrolerzy NIK pytań takich nie zadają.

Do oceny sposobu zarządzania, zapowiedzianego we wprowadzeniu, odnosi się zapewne punkt 6. (str. 15), gdzie ocenia się „Centrum Realizacji Inwestycji (CRI) – jednostkę organizacyjną PKP PLK S.A. – której podstawowym zadaniem było zarządzanie procesem realizacji zadań inwestycyjnych”. Przynajmniej tutaj występuje słowo „zarządzanie”. Ale w tym miejscu także nie dowiemy się, czy procesy zarządzania były właściwe dla projektów PLK. Dowiadujemy się tylko, że CRI za późno podjęto zmiany organizacyjne oraz, że niewłaściwe były kadry. Znów nic o rzeczywistych sposobach zarządzania, które decydują o sukcesie wszystkich projektów.

Znaczenie metod zarządzania jest tym większe, im większe są projekty. W związku z tym nie dziwi stwierdzenie, że „PKP PLK S.A. miała największe trudności z realizacją projektów dużych, o wartości powyżej 1 mld zł każdy.” Jednakże wydaje się, że o tej prawidłowości nie wiedzą kontrolerzy NIK.

W związku z brakiem wnikania w rzeczywiste przyczyny niesprawności PLK w zarządzaniu projektami, także zalecenia NIK należy uznać za bezwartościowe. Wnioskowanie o „terminowe i rzetelne przygotowanie oraz realizowanie inwestycji kolejowych” bez wskazania kierunków naprawy, czyli wskazania procesów i rozwiązań organizacyjnych nie umożliwia naprawy złej sytuacji. Zalecenie „dostosowania obsady kadrowej stanowisk związanych z realizacją projektów, dotyczących wieloletnich inwestycji kolejowych, do rzeczywistych potrzeb” jest przejawem przestarzałego myślenia, w którym „kadry decydują o wszystkim”. Nie, jeżeli proces zarządzania nie będzie właściwie zdefiniowany, żaden kierownik nie będzie sprawnie zarządzał. Chyba że NIK uważa, że procesami zarządzania w ogóle nie warto sobie zaprzątać głowy.

O realizacji programów i projektów decyduje dobre ich przygotowanie (czyli opracowanie planu zarządzania programem i projektami) i sprawna ich realizacja – czyli wykonywanie efektywnych procesów zarządzania. Taki sposób myślenia jest elementarzem sprawnego zarządzania we wszystkich rozwiniętych krajach. Z raportu NIK nie dowiadujemy się, czy i jakie były plany oraz czy przyjęto właściwe procesy zarządzania projektami i programami. Niestety, NIK nie jest nawet na poziomie elementarnym w zakresie zarządzania programami i projektami.

Podsumowując: kontrola NIK miała charakter badań objawowych i w ogóle nie odniosła się do zasadniczych przyczyn niepowodzeń projektów PLK. Tworzenie raportów przez NIK polega na zaewidencjonowaniu i agregacji istniejących danych o terminach, kosztach, zakresie czy osobach realizujących programy i projekty. W związku z tym wartość dodana kontroli NIK jest prawie żadna. NIK nie wykazuje kompetencji w zakresie oceny sposobów zarządzania programami i projektami – a taki był przecież przedmiot analizowanej kontroli.

Na pytanie postawione na początku trzeba jdnoznacznie odpowiedzieć: NIK nie sprawdziła rzetelności realizacji inwestycji w PKP PLK.

W Polsce problemem jest niesprawna realizacja projektów infrastrukturalnych. Ale  jeszcze większym problemem jest brak kompetencji instytucji, która powinna oceniać sposoby realizacji tych projektów. Nb. na ten problem zwracałem uwagę już od dwóch lat (np.
http://polskieprojekty.blog.pl/2015/03/17/o-kontroli-terminalu-lng-swinoujscie-przez-nik/
). Jeszcze groźniejszy niż brak kompetencji jest brak woli usprawniania tych kompetencji przez NIK.

Komentuj